Bahaya perjanjian gencatan senjata AS-Iran adalah apa yang tidak disediakannya

Konflik militer terbaru AS dengan Iran tampaknya telah berakhir.

Washington menyatakan keberhasilan. Teheran mengklaim kemenangan. Israel bersikeras bahwa mereka tetap bebas menyerang Hizbullah.

Beberapa poin perselisihan masih ada. Misalnya, pejabat Iran bersikeras bahwa de-eskalasi di Lebanon adalah bagian dari kesepakatan itu; para pemimpin Israel menyangkalnya.

Bagi kebanyakan pengamat, kontradiksi-kontradiksi ini mungkin tampak seperti kebingungan, itikad buruk, atau bukti bahwa perjanjian itu sudah mulai runtuh.

Namun, setelah lebih dari dua dekade mempelajari bagaimana perang berakhir dan apakah perdamaian itu bertahan, saya telah belajar bahwa kontradiksi sering kali merupakan tanda bahwa negosiasi sedang berjalan. Bahaya sebenarnya terletak di tempat lain: pada apa yang tidak disebutkan dalam perjanjian AS-Iran.

Harga menyerah

Akan keliru jika berasumsi bahwa Amerika Serikat dan Iran bernegosiasi hanya satu sama lain.

Ilmuwan politik Robert Putnam menyebut diplomasi sebagai “permainan dua tingkat” di mana para pemimpin bernegosiasi baik di luar maupun di dalam negeri secara bersamaan. Dan tidak ada kesepakatan di luar negeri yang bertahan kecuali dapat dijual kepada audiens di rumah sendiri.

Kesepakatan AS-Iran lebih mendekati permainan lima tingkat. Washington harus memuaskan Iran, Israel, Kongres, mitra Arabnya, dan sekutu Eropa-nya. Teheran harus memuaskan Pemimpin Tertinggi Ayatollah Mojtaba Khamenei dan Garda Revolusi, institusi militer paling kuat Iran. Iran juga harus menahan publik yang kemarahannya atas sanksi dapat meluas ke jalanan, dan ia harus mempertahankan Rusia dan Tiongkok di pihaknya.

Setiap keuntungan di meja perundingan harus dijual kepada orang-orang yang tidak berada di meja itu.

Itulah mengapa pesan-pesannya saling bertentangan. Setiap pihak berbicara melewati saingannya kepada rakyatnya sendiri. Washington menyebut keringanan sanksi sebagai keputusan yang dapat dibatalkan. Teheran menekankan kedaulatannya. Israel mengiklankan kebebasan mereka untuk menyerang.

Dan harga menyerah berbeda-beda di setiap tempat. Di Washington, itu mungkin bersifat elektoral. Di Teheran, faksi garis keras dapat menuntut harga politik yang mahal dari para pemimpin yang berkompromi dengan Barat, pelajaran yang dipetik oleh Presiden Hassan Rouhani dan Menteri Luar Negeri Mohammad Javad Zarif setelah kesepakatan nuklir 2015.

Diplomasi selalu bekerja dengan cara ini. Perjanjian damai pertama yang tercatat, ditandatangani oleh Mesir dan bangsa Hitit – peradaban kuno yang berpusat di Turki modern – setelah pertempuran Kadesh 3.000 tahun lalu, bertahan dalam dua versi, masing-masing ditulis dalam bahasa sendiri untuk audiens di rumah.

Pada Oktober 2025, saya melihat teks Mesir yang diukir di dinding kompleks Karnak, rangkaian kuil, pilon, dan kapel yang luas dekat Luxor di Mesir selatan. Replika tembaga kini tergantung di luar Dewan Keamanan PBB, tempat perjanjian seperti ini masih dinegosiasikan hingga hari ini.

Perdamaian antara Mesir dan Hitit bertahan bukan karena pihak-pihak tersebut menceritakan kisah yang sama, tetapi karena masing-masing dapat menceritakan bahwa rakyatnya sendiri akan menerimanya.

Generous with rewards, short on penalties

Pesan yang kontradiktif, kalau begitu, bukanlah masalahnya. Masalahnya adalah bahwa tekanan multilevel yang sama yang mengacaukan narasi publik juga membentuk apa yang bersedia dimasukkan oleh para negosiator ke dalam suatu perjanjian.

Setiap pihak bernegosiasi keras untuk imbalan yang dapat mereka pamerkan di rumah dan menolak hukuman atas ketidakpatuhan yang harus mereka pertahankan nanti. Hasilnya adalah kesepakatan AS-Iran yang murah hati dengan manfaat dan minim penegakan hukum.

Saat melakukan penelitian untuk buku saya tahun 2009, “Securing the Peace,” saya menemukan bahwa penyelesaian negosiasi yang mengakhiri perang saudara runtuh pada tingkat sekitar dua kali lipat dari perang yang berakhir dengan kemenangan militer total. Meskipun penelitian saya berfokus pada perang saudara, pelajaran yang lebih luas berlaku untuk penyelesaian perang secara umum. Mereka gagal bukan karena apa yang tertulis di atas kertas tetapi karena mereka kekurangan penegakan hukum yang kredibel setelah implementasi dimulai.

Kelemahan ini tersembunyi pada saat penandatanganan, ketika semua pihak masih mengumpulkan manfaat yang dijanjikan oleh suatu perjanjian. Kelemahan itu muncul kemudian, setelah imbalan-imbalan tersebut habis dan tidak ada yang ada untuk mencegah atau menghukum pengkhianatan.

Perjanjian damai Mesir-Israel tahun 1979 menunjukkan poin ini. Perjanjian itu bertahan bukan hanya karena Mesir merebut kembali Semenanjung Sinai dan Israel mendapatkan pengakuan, tetapi karena keuntungan-keuntungan tersebut tertanam dalam struktur penegakan hukum yang lebih luas: penarikan bertahap Israel dari Sinai yang terkait dengan kepatuhan dan bantuan ekonomi serta militer AS yang berkelanjutan kepada kedua negara. Perjanjian itu juga mengerahkan Pasukan Pengamat Multinasional pada tahun 1982 untuk memantau demiliterisasi Sinai. Lebih dari empat dekade kemudian, perjanjian itu tetap berlaku.

Pelajaran bagi setiap penyelesaian AS dengan Iran jelas. Perdamaian yang langgeng tidak hanya bergantung pada apa yang diperoleh pihak-pihak tersebut tetapi juga pada institusi dan insentif yang dibangun untuk menegakkannya jauh setelah upacara penandatanganan berakhir.

Menurut standar itu, perjanjian AS-Iran dibangun untuk goyah. Perjanjian itu murah hati dengan imbalan dan minim hukuman. Amerika Serikat mencabut blokade, mengeluarkan pembebasan minyak, melepaskan dana Iran yang dibekukan, dan menjanjikan lebih dari US$300 miliar untuk rekonstruksi.

Iran membuka kembali Selat Hormuz dan melarutkan uranium diperkaya di tanahnya sendiri, sambil mempertahankan mesin untuk memperkayanya lebih lanjut. Hampir setiap langkah memberikan manfaat bagi seseorang; hampir tidak ada yang membebankan biaya pada pihak yang pergi.

Penegakan hukum diserahkan kepada resolusi Dewan Keamanan PBB yang belum ditulis. Pertanyaan tersulit, yaitu pengayaan, dimasukkan ke dalam kesepakatan akhir yang mungkin tidak akan pernah tercapai.

Dan ada masalah yang lebih dalam. Aktor-aktor yang paling mampu menghancurkan perjanjian justru adalah mereka yang paling sedikit dibatasi olehnya. Israel, Hezbollah, dan jaringan milisi pendukung Iran yang lebih luas di seluruh kawasan semuanya berada di luar perjanjian. Mereka mendapat sedikit keuntungan dengan patuh dan berisiko sedikit dengan membelot karena mereka tidak pernah menandatangani. Penyelesaian yang mengecualikan spoiler kuat tidak memiliki cara untuk membuat pelanggarannya terasa menyakitkan.

Tidak ada artinya ini berarti keruntuhan sudah dekat. Sejarah perdamaian—dari Kadesh hingga Kesepakatan Dayton yang mengakhiri perang Bosnia, hingga Perjanjian Belfast yang menghentikan konflik sektarian selama 30 tahun di Irlandia Utara—menunjukkan bahwa ledakan publik dan ancaman untuk menarik diri adalah tahapan normal, bukan bukti kegagalan.

Tetapi bertahan dari gejolak tidak sama dengan langgeng. Pertanyaannya bukanlah apakah kemunduran akan datang. Sejarah menunjukkan bahwa itu akan terjadi. Pertanyaannya adalah apakah pihak-pihak tersebut membangun institusi yang mampu mencegah pengkhianatan sebelum imbalan habis dan insentif hilang.

Itu menunjuk pada tugas yang jelas, dan itu bukan tugas yang paling diperhatikan banyak orang. Tugasnya bukanlah merekonsiliasi narasi yang bersaing. Tugasnya adalah menciptakan biaya otomatis bagi siapa pun yang kembali ke kekerasan, termasuk aktor-aktor yang tidak pernah duduk di meja perundingan.

Monica Duffy Toft tidak bekerja untuk, berkonsultasi dengan, memiliki saham di, atau menerima pendanaan dari perusahaan atau organisasi mana pun yang akan mendapat manfaat dari artikel ini, dan belum mengungkapkan afiliasi relevan selain jabatan akademiknya.